城乡户籍制度的改革实践与政策建议

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2、户籍制度改革的争论、误区与进展状态

　　正如前述，随着户籍制度的弊端日益凸现，在理论上对于户籍制度必须改革，大多数人并无异议。但户籍制度改革之所以进展不大和动力不足的另一个主要原因，就在于在户籍制度如何改革的问题上存在很大的分歧。到目前为止，无论是政府，还是学术界对如何推进户籍改革仍然无法形成共识。一旦涉及到实践层面如何改革，比如改革的重点放在哪里，改革的瓶颈、阻力和路径在哪里，改革的动力机制是什么，如何选择户籍改革的策略工具等一系列问题时，附着在户籍制度之上的相关社会经济管理体制、社会经济政策以及由此形成的社会利益分配格局错综复杂，在稳定压倒一切和发展就是硬道理的思维下，户籍制度改革很难取得最终突破。

　　户籍制度改革之所以进展不大的另一个主要原因，就在于在户籍制度改革无论是在认识上，还是在实践上都存在一定的误区。什么是户籍制度中的核心内容?为什么户籍制度改革会这么难?这不仅涉及到一个地方政府进行户籍制度改革的激励问题，也涉及到对现阶段“城市户口”到底包含什么内容的认识问题。户籍制度改革是仅仅改革户口登记和居住登记管理制度，还是要改附着在其背后的福利保障制度和财政制度?户籍制度改革到底是按照目前的政策以中小城市(镇)为主，还是应该大中小城市都推进?户籍制度改革是应该让地方自主探索，还是需要中央的介入?是在给予流动人口户口时，要求来自农村的流动人口放弃其承包地甚至是宅基地，还是不提出这类要求?对这些问题，无论是既有的户籍改革探索，还是目前的一些认识，都存在不小的误区。

　　实际上，户口只是城市的“门卫”,而后面的利益才是掌舵人。人们一直把户籍制度改革的矛头对准公安部，但即使公安部把门完全打开，人们会发现门后的问题依然没有解决。这些问题最突出地集中在教育、就业和社会保障领域。未来户籍改革成功与否、民众是否满意就看这三块。社会保障是改革最艰难的一块。户籍改革不能就事论事、单线直进地改革，需要系统设计、协同一致才能够得到有效的解决。许多改革收效甚微的原因就在于缺乏改革的全局性和系统性。

　　虽然早在1992年，国家就成立户籍制度改革文件起草小组，并于1993年6月草拟出户籍制度改革总体方案，提出了包括取消农业、非农业二元户口性质, 统一城乡户口登记制度，实行居住地登记户口原则，以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源作为基本落户条件，调整户口迁移政策的改革目标。但目前户籍体制改革仍然停留在主要依靠地方政府采取局部改革的阶段。一些中小城市(镇)虽然改革进展很快，但由于其就业机会有限，公立学校教育质量偏低，并没有产生很大影响。近年来，中国在城市基本社会救助体系(如最低生活保障)和住房保障体系(如经济适用房和廉租房)建设上取得了较快进展，但这些保障体系只面对具有本地户口的城市居民。虽然中央政府要求地方政府解决流动人口子女的就学问题，但并没有为此提供相应的财政资源，而地方政府也缺乏积极性去全面执行中央的政策。

　　如前所述，目前我国几乎所有的生活消费品都已市场化，而随着就业市场化和非国有企业成为城市就业的主要创造者，就业也逐渐与城市户口脱钩。即使是一些城市政府提供的就业岗位，比如环保、卫生之类的低端职位，也开始招纳外地人口。城市户口与就业的逐渐脱钩也就意味着户口与就业相关的社会保险(即所谓的“五险一金”，养老、医疗、失业、工伤、生育保险及住房公积金)脱钩，这些保险是由作为雇主的企业和作为雇员的个人(单独或共同)缴纳。因此，如果劳动者就业单位为其雇员上了这些社会保险，则不管该雇员是否有本地城市户口，都可以享受这些保险。从这个意义上讲，当前阶段某地城市户口主要意味着那些由该地政府所提供的、与城市户口相关的、具有排他性的三项公共服务：以城市最低生活保障为主的社会救助服务，以经济适用房和廉租房实物或租金补贴为主的政府补贴性住房安排，以及子女在城市公立学校平等就学的机会。其中最困难的是户籍制度改革中成本最高的流动人口居住问题，也即“低收入住房”问题。这在广义上是指由各种主体提供的，可以解决低收入人群基本居住问题的住房，并不意味着一定要由政府来提供保障，也不意味着福利社会，而是“居者有其所”。

　　户籍制度改革的第一个误区，是认为实质性的户籍改革应该主要在中、小城市进行，而大城市、特大城市已太拥挤了，不宜进行户籍改革。但实际上，只进行50万人口以下的中、小城市户籍改革，其意义非常有限。很多大城市、特大城市，都已经吸纳了、未来还将继续吸纳更多来自农村和其他城市的流动人口就业。以北京为例，到2009年末，实际常住人口1972万人中，户籍人口1246万人;登记流动人口763.8万人，其中在京居住半年以上的726.4万人。上海2009年常住流动人口达542万人，广州2009年常住流动人口也超过600万，接近本市户籍人口，而深圳目前常住人口超过1400万，但户籍人口却只有200多万。人口向大中城市就业机会更多的地方集聚，固然部分是由于这些地区有更好的行政、财政资源，但更主要是由经济发展规律(城市规模经济和集聚经济)所决定的。除非我们要违背经济规律把产业从这些城市转移出去，否则只能让这些大城市的流动人口继续“流动”。

　　实际上，从1997年开始全国已有近400小城镇进行了户籍改革试点。1998年，各地逐步开放小城镇户籍。2000年，中央出台了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，规定对县级市市区及以下的城镇，只要有合法固定住所、稳定职业或生活来源农民均可根据本人意愿转城镇户口。在这一政策推动下，各地对小城镇户籍开放也相应加速。2001年国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，对小城镇户籍进一步放宽，至此大多数小城镇的户籍基本上对本地区农民开放了。但有意思的是，这一系列小城镇户籍改革却并没有带来大量农民迁入小城镇的后果。尤其是在发达地区的中小城镇，户籍制度改革往往针对的是本地区内、最多是本省内的农村居民，而本地农民一旦想获得小城镇户籍，还往往要放弃农村土地与计划生育政策二胎指标，结果是这些地区的农民基本没有什么积极性去转为城镇户口。而在欠发达地区，中小城镇不仅缺乏稳定的就业机会，而且其本身能为居民提供的公共服务也非常有限，大部分农村人口宁愿去发达地区打工，也不愿在本地小城镇落户。

　　同时，在绝大部分能够提供较好就业机会，公共服务也相对完善的大、中城市，户籍制度改革则基本没有任何实质性的突破。要获得本地户口，外来人口一般要购买本地价格高昂的商品房，并获得有较高收入的本地就业机会。以浙江杭州这个在户籍控制方面较为宽松的城市为例，现有规定是外来人口只要有大学本科学历就可以直接获得杭州市非农业户口，但这个要求对绝大部分到杭州打工的农民工而言仍是天方夜谭。而在北京、上海等特大城市，要获得本地城市户口甚至需要投资几百万、上千万，或在本地开办企业创造几百人以上的就业机会。

　　第二个误区，是认为在户籍制度改革进程中应该给城市政府充分的自主权，中央政府不应该深度介入。但实际上，若无来自上级尤其是中央政府的指导性政策、跨区域的协调，乃至于对地方政府尤其是人口流入地的地方政府施加较大压力，跨地市、跨省的户籍改革问题基本上很难得到解决。如果我们观察现有的各地户籍改革试点，就可以看到其主要对象是来自本省或本市范围内的农村人口，甚至有的只覆盖本地失地农民(往往是在低价征收农民土地之后)。但考虑我国人口迁移有相当比例是跨地区或跨省迁移，特别是从内地向沿海、从发达省份内部较不发达区向更发达区域的迁移，这种完全由地方推动的改革基本无法覆盖那些来自外省、市的流动人口。光靠地方政府自身推进户籍制度改革，就很可能出现户籍改革中地方政府，尤其是作为流动人口主要流入地的沿海地区地方政府将以农民工为主体的所谓“低素质”人口及其家庭成员排斥在外的局面。如果是这样，户籍制度改革取得有效进展和突破根本无从谈起。

　　第三个误区是将征地拆迁或集中居住的农民作为户籍制度改革的主要对象，但这就涉及到农民获得城市户口需要放弃什么的问题。实际上，我国近年来很多地方进行的户籍改革，本质上都是以给“城市户口”为名进行的“土地财政”行动。由于很多发达地区或城市郊区的农民，其土地本身就有较大的升值潜力，非农就业收入也不低，孩子原来就可以在本地公立学校免费入学，因此，城市户口对他们的意义并不大，但地方政府为了征收他们的农地和宅基地，却很有积极性为这些人“解决”户口。相反，对那些最需要城市户口的外来流动人口的户籍问题，地方政府则基本没有激励去解决。

　　总之，户籍改革的真正内涵不在于迁户口而在于待遇一体化，是以“住房、低保、教育”为核心的公共服务和福利保障制度，户籍制度改革的方向是减少户籍造成的公共服务差异。户籍制度改革未来的重点突破方向是大城市的户籍制度改革。户籍制度背后的核心是财政制度。户籍制度改革必须以外来农民工为主体。任何有关户籍制度的改革努力，如果不能切实以外来农民工居主体的外来人口为重点，就容易变成表面功夫。户籍制度改革必须服务于人口城市化，科学而渐进地降低大城市外来常住人口落户标准。从这个意义上讲，对当前中国的发展阶段而言，更有意义的城市化不是简单的城市常住人口增加，更不是城市面积的扩大和开发区、新城的大规模建设，而是尽享城市公共服务的市民增加。户籍制度本身的改革是一个目标而非手段：目标不能和手段混淆，简单地“宣布”取消城市与农村户口,很难有什么现实效果;手段恰恰需要跳出户籍之外，需要通过社会管理创新和探索公共服务的筹资创新，让“土地的城市化”为“人口的城市化”服务。

　　户籍改革已经进入综合和攻坚阶段，地方政府已成为改革的主角。改革意味着福利扩大化，是需要地方政府的财政支出作为支撑的。户籍制度改革呈现出一种自下而上的改革路径，即一些创新与进步都出自地方政府。涉及到如此大的人群和根本性的制度，不是光喊就能解决问题，而是需要真金白银的。这就是为什么中央和各部委的浅层改革已到尽头，部分城市地区的单线突进也遭到阻力而夭折的根本原因。已有的户籍制度改革的失败就在于：过分强调适应性和渐进性改革，忽视整体性和系统性的改革;过分强调单线突破或者仅仅是底层实践改革，忽视顶层设计和配套改革;过分强调改革的应然，忽视改革所应具备的条件;片面强调现实条件，而不是力图通过制度改革创造条件。

　　户籍制度改革也需要注意以下几个问题：第一，地方政府的公共服务能力，即财政福利供给水平与能力十分重要，其供应能力越强则越有能力应对和化解户籍管理放松之后城市居民数量以及社会公共需求增加的压力与冲击。但是，这也需地方政府有提供社会公共服务和保障能力的政治意愿。第二，户籍改革的底线是不能降低城市居民的既得公共服务及福利水平，必须以增量改革作为改革的突破方式和路径。第三，户籍改革在仍不能脱离目前财政分权和地方分灶吃饭的情况下，改革进展也取决于各地自身工业化和城市化所能提供的机会和空间。正是这种差异和地方政府的竞争形成了各地户籍制度改革的多样性和差异性特征。

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二、对户籍制度的认知和户籍制度改革的争论

　　要对户籍制度进行改革，其中一个必要条件就是对它的本质、存在依据和条件，改变的动力和机制，所产生的问题与危害等一系列理论和实践上的问题有深刻的认知，只有在此基础上才能够产生解决户籍制度问题的社会共识、社会行动与社会政策。

　　1、户籍制度的本质和核心是什么?支撑它存在的制度基础是什么?

　　户籍制度如果仅仅是一个制度性的歧视问题，我们既然有强有力的政府，那为什么不可以就一纸文件宣布取消了呢?难道政府希望维持一个对农村居民歧视的制度?实践告诉我们，户籍制度的形成和改革，远远比我们所想象的要复杂得多。

　　实际上，并非户籍制度本身，而是其背后的一整套财政、社会管理体制和法律权利体系使其改革步履维艰。它是涉及面最广，涉及体制改革层次最深，涉及利益人群最多的制度，其本质是附加在它身上的各种社会福利和权利的区隔。首先，户籍制度是一个历史的产物，它所形成的城乡差别的制度性鸿沟已经经历了五十多个年头;其次，它并非一个人为制度设计的产物，而是计划经济演进的一个制度性结果。计划经济时期，中国形成了多元公有制体系。多元公有制的基本含义就在于：社会保障和社会公共资源是一种有差别的，以某一核算单位为福利分享边界的制度。就城市来说，企业分为中央级、省级、县级，分为全民所有制和集体所有制，其中的福利享受是不一样的。农村在整体上与当时城市的社会保障体系是相脱离的，也就是说国家的社会保障并不覆盖农村。农村的社会保障依靠的是以生产队为基本核算单位的经济实体，主要依托的是土地上的农业产出。

　　户籍制度的内在逻辑形成于封闭内生工业化的计划经济发展战略。新中国刚刚成立的时候，国家并没有限制不同区域人口的自由流动，没有限制农村人口向城市的流动，但由于社会制度的重大变迁，使得全社会的生产结构、收入结构、消费结构，均发生了重大变化。据统计，从1954年到1960年，全国人口的迁入、迁出的发生率，高达35‰到50‰，绝对数波动在2000万到3000万之间。而当时的城市总人口只有6000万到8000万。就城市的就业来看，当时的产业工人只有600多万人，失业人口在400万人左右，而在此期间每年涌入城市的人口高达500万人以上。面对当时我国历史上突然出现的人口流动大潮，政府被动地出台了一系列限制农民进入城镇的文件。1953年4月17日，政务院公布了《关于劝阻农民盲目流入城市的指示》，“盲流”一词由此出现;1954年3月，内务部和劳动部发文《关于继续贯彻劝止农民盲目流入城市的指示》;1956年12月30日，国务院公布《关于防止农村人口盲目外流的指示》;1957年3月2日，国务院公布《关于防止农村人口盲目外流的补充指示》;1957年12月18日，中共中央和国务院联合发文《关于制止农村人口盲目外流的指示》。由此可见当时农村人口向城市流动问题的严重。1958年，在全国人民代表大会常务委员会第91次会议通过《中华人民共和国户口登记条例》之前，公安部长罗瑞卿就这一条例草案做了一个说明，其中第二部分专门讲“关于制止农村人口盲目流入城市的问题”。这一说明当中明白地表述了政府当时所遇到的实际问题，罗瑞卿讲：“我国社会主义建设的方针，是在优先发展重工业的基础上，发展工业和发展农业同时并举。无论工业生产和农业生产，都必须按照国家统一的规划和计划进行。因此，城市和农村的劳动力，都应当适应社会主义建设的需要，进行统一的有计划的安排，既不能让城市劳动力盲目增加，也不能让农村劳动力盲目外流。”这段话可以很好地用来解释我国城乡分割型户籍制度形成的内在逻辑，或者说是逻辑的起点。具体来说，大致表现为以下两个层面：

　　首先，当国家选择了计划经济的体制，选择了单一的公有制，并承诺代表工人阶级利益，保护全体劳动人民利益，而国家又不可能把推进工业化所必须的社会福利和保障覆盖到全体国民的情况下，实行多元化的有限公有制，即把社会福利与社会保障按区域、按所属层次、按核算单位分解开，形成有差别的社会保障制度就成为必然。差别的含义就在于，公有制是单一的，但在产权上并不单一属于国家，或单一属于“全民”，而是属于不同层次、不同区域、不同社区的群体。就社会保障的角度看，我国几乎不存在覆盖全体国民的“全民”所有制或“全民”公有制。但在资源有限的条件下，只有这样有限边界内的公有制，才能保证以计划经济的方式推进工业化建设。其次，新中国计划经济体制的确立，形成公有制对资源的垄断，导致原有市场经济体制下的资源价格、组合、分配、物流发生根本性的结构变化，其直接的反映就是对市场供给与就业的影响。1953年，我国实行对粮食的统购统销政策。该项政策的核心要点是要保证对城市的粮食供给。然而，取消粮食市场反而造成粮食供给短缺，并进一步恶化了城市粮食供给，可以说，粮食的统购统销政策是我国城乡户籍制度走向分割的第一步，同时也是最实质性的一步。1956年国家大力推进高级社以后，原本可以在农村从事大量非农小私有经济活动的人口，被挤向了城市。而城市大规模公有制经济的推行，特别是服务业的萎缩，又恰恰缩减了广泛的就业机会。这两方面的逆向调节，使得当时的人口问题迅速激化，加速了城乡户籍分割和户籍迁移设限政策的出台。

　　正是由于这一内在逻辑的自身演化，新中国逐步形成了一种以户籍管理为手段的城乡分割、区域分割、行业分割、核算单位分割的多元公有制体系，也即多元社会保障体系。在这一体系之内，不仅仅是城乡之间不能自由迁徙，同时在城城之间、乡乡之间、单位与单位之间也不能随意变动户籍。也就是说，当初的决策，并非是出于城市对农村居民的歧视才制定了专门的户籍制度，而是计划经济体制的内在逻辑决定了这一制度的形成。

　　1957年12月中共中央、国务院联合发出的《关于制止农村人口盲目外流的指示》，要求城乡户口管理部门密切配合，通过严格的户口管理，切实做好制止农村人口盲目外流的工作。1958年1月全国人大常委会第91次会议通过的《中华人民共和国户口登记条例》，标志着我国以严格限制农村人口向城市流动为核心的户口迁移制度的形成。具体来说，这种户籍制度主要有四个方面的特点：(1)它把户口分为农业户口和城镇户口(非农业户口)两大类，而这种社会身份一旦确立，其后代子女均按照这一身份确定户口类别。(2)这种户籍制度与每个人的基本生活消费品定量配给相结合。拥有城市户口的人可以凭粮证和副食供应证等享受国家低价供给的各种生活必需品;而农村户口的拥有者不享受这些供给，客观上形成了吃商品粮和不吃商品粮的区别。(3)这种户籍制度与国家垄断下的劳动人事制度相结合，国家只负责城市非农业人口在城市的就业安置。1957年12月国务院发布的《关于各单位从农村中招用临时工的暂时规定》要求城市各单位一律不得私自从农村中招工和私自录用盲目流入城市的农民，甚至还规定临时工亦必须尽量在当地城市中招用，不允许农村人口进入城市寻找工作。(4)这种户籍制度与社会福利制度结合在一起，确立了城乡完全不同的医疗、劳保、退休、住房、子女上学等福利保障制度，为城市居民提供各种优先权[1]。虽然这种户籍制度所确立的城乡社会二元结构对于实现我国经济的工业化起到了一定的作用，“在人口大量过剩条件下，保证了国家集中财力建设社会主义工业化，推动我国的产业结构在20年左右的时间内走完了由以农业为主到以工业为主的历程”[2]。但同时，“在这种户籍制度下，我国城市居民和农村居民被强制性地划分为两大地位悬殊的社会群体”[3]，留下了严重的后患，那就是大量农民被束缚在土地上，留在农村，城市人口增长缓慢，城市化过程严重滞后于工业化过程，这就使“城乡之间的藩篱日益严密。乡村社会的全面发展受到很大制约”[4]。

　　总之，城乡户籍制度本质上就是将中国国民分为城市居民和农村居民，将中国国土分为城市国家所有和农村集体所有，中国城乡居民的就业、社会福利保障等一系列公共服务和公共品供给都是按照城乡有别的权利体系，按照城乡各自所属辖区政府或者社区群体，依靠不同的标准进行保障的。说白了，户籍就是附着在每个中国公民身上的，从生下来就先天具有的一个福利身份制度。改革开放后，这种福利身份制度并没有随着计划经济的解体而消解，反而伴随着地方财政分权体制和改革开放的区域政策差异以及区位制度资源差异不断地扩大。

　　值得注意的是，即使是1994年后的财政分权改革，中央与地方政府之间税收划分模式发生了变化，但其支出责任并没有改变，依然沿袭了计划经济的特点，地方政府仍然要承担提供本辖区内户籍居民的基本公共品供给责任，如本地区的行政人员开支、基础教育、医疗卫生、社会保障、基础设施建设、城市建设和支援农业建设等支出。由于中国改革开放和工业化发展过程中采取了“让一部分人先富起来”的不平衡发展战略，使得不同地区之间和城乡之间原来计划经济时代相对比较一致的地区和单位差异在市场经济时代被放大了。并且，在资本稀缺的条件下，伴随着资本的积累，差距在不断地扩大，使得户籍制度的身份不平等的弊端在市场化过程中更加显露无遗。

　　农民工在城里干着辛苦的活儿，已成为新生工人阶级的组成部分，但他们实际上受到的是不平等待遇。“离土不离乡，成为了离乡不离土”，即使离开了农业，离开了本地本省本县，农民工仍然归属于数百或数千公里外的出生地农村政府管理，而所在城市政府并没有负责为农民工提供社会福利的义务。农民工成为了中国在工业化和社会转型过程中的一个独特的称谓，表现了社会结构和身份变迁中的尴尬。中国的城市化率统计当中，存在两种城市化率的差异，户籍城市化率跟常住人口城市化率的差异在20%左右，这20%就是农民工。他们是两栖的，当统计常住人口的时候算城市，统计户籍人口的时候算农村，使得中国人口分成三类，城市户籍人口一块，农村人口一块，还有农民工这一块。人口城市化相对于工业化、土地城市化水平的滞后，对于中国社会经济的发展产生一系列的问题，造成城乡发展差距扩大，三农问题无法得到有效地缓解，经济内需不足，社会经济发展不协调与不可持续。

　　总之，户籍制度是从计划经济而来的，户籍制度是历史的产物。为什么要改革它?现实要求就在于它与中国改革后市场经济的发展越来越不相适应。从社会伦理正义来讲，它与共同富裕、社会公正、公民权利等一系列社会进步发展的要求和社会主义宗旨、本质不相符合，与中国已签订的国际公约和一系列成文法律相抵触。户籍制度改革的滞后和所产生的问题充分反映了改革后中国社会经济发展的不平衡，经济发展相对超前，社会管理体制严重滞后。通过社会管理的改革与创新，积极稳妥地推进户籍管理制度改革，全面实行居住证制度，解决好流动人口在就业服务、子女上学、社会保障、医疗卫生、住房租购等方面的问题，真正实现基本公共服务由户籍人口向常住人口的全覆盖，已成为当前社会管理创新和社会建设的一项重要内容。正是在这个背景下，国家设立若干城乡一体化改革试验区，来推动城乡户籍一体化等政策改革。各级地方政府也在这个背景下，力图通过社会管理体制的机制创新，突破已有的户籍制度改革瓶颈，通过缓解户籍制度约束来促进本地社会经济的协调与可持续发展。