深圳流动人口空间治理的思考

CSRA

深圳发展的奇迹是世界瞩目的。国家的开放政策、临海临香港的土地、全球资本和全中国的劳动力成就了这个城市的活力。它是中国转型社会中移民性城市的代表，其正在实践着的流动人口空间治理的模式，启发我们理解一种以居住为主体的自治。当面对无处不在的市场和竞争时，如何保护以社区空间为主的居住环境，并使流动人口拥有城市中的稳定住所以减少其流动性，具有 “生产社会和保卫社会”的意义?而吸纳流动人口进行自我管理正是一种公民参与式的新型治理的雏形。

　　规模庞大的外来人口

　　1992年深圳政府出台了《关于深圳经济特区城市化的暂行规定》，通过行政手段将村民委员会自治组织改造成居民委员会，并把原计划经济时代的生产队改造成了股份合作制公司。2003年10月中共深圳市委市政府颁布《关于加快宝安龙岗两区城市化进程的意见》，规定到2004年底，用一年多的时间，将现有的特区外27万农村人口，全部完成从“农村人”到“城里人”的身份转换，使深圳率先成为全国第一个没有农村的城市。但是这个过程出现了大量的城中村——一种由农村向城市转变的中间地带。

　　时至今日，深圳人口构成包括四部分，分别是户籍人口、常住人口、登记暂住人口和未登记人口。前两类人口是深圳政府以各种吸引人力资源的办法吸引来的高级劳动力，其比例较低，他们基本上是商品房的拥有者。登记暂住人口占了深圳总人口的很大比例，当地政府对这些暂住人口的管理主要通过空间管理来实现，即登记这些人口的居住地。有资料表明，1989年深圳“暂住人口”超过100万，到2005年“登记暂住人口”达到1026万，16年间增长达926万。到2008年末，深圳常住人口876.83万人，比2007年末增加15.28万人，增长1.8%。其中户籍人口228.07万人，占常住人口比重26%;非户籍人口648.76万人，占74%。同年，深圳市居住满7天以上的非户籍人口为1037.22万人。“暂住人口”和“流动人口”主要生活在城中村里。2005年的一项调查表明，深圳全市共有320个原行政村(包括旧村)，特区内罗湖、福田、南山和盐田四个区共有91个城中村，龙岗区有91个城中村，宝安区有138个城中村。当时估算，全市约有520万外来人口居住在城中村，相当于全市外来人口的一半(不含厂区宿舍居住人口)，而原居民约有30万。调查估计，在城中村的外来人口大致由三部分人组成：一是从事服务业，以餐饮、经商等为主;二是在职工人，以制造业和建筑业为主;三是无业或待业人口。

　　2005年，我们课题组开始了深圳城中村的研究，在深圳天朗社区进行了长达4年的田野调查。天朗村位于深圳市南山区，与大学城相连接。1983年，天朗村兴建第一栋厂房，引进第一家港资来料加工厂。从那时起，天朗村的产业经济开始从第一产业逐渐转向第二产业。1986年，天朗村委经研究决定兴建厂房，将出租土地的资金用于开发工业区，形成了今天的天朗工业A区。1992年7月7日，农村城市化开始，村委会拆分，转为天朗居民委员会和天朗股份公司。2001年8月，全市推行基层体制改革，将居民委员会改为社区居民委员会，原天朗居民委员会改为天朗社区居民委员会。2005年1月，天朗社区工作站正式挂牌，承担政府有关部门在基层的各项工作任务;天朗社区居委会转向物业管理。同年年底建设社区一体化办公楼、娱乐休闲活动场所，并建成天朗社区灯光球场。2006年，天朗村有1858户，其中户籍人口496人，其他为常住人口，约有5700多人。到2008年底，有1.9万人口居于此地。2006—2008年底在此村租住过的人口达31000多人。从人口比例看，本村人口不足1%。2006年当年本村新生婴儿是16人，流动新生婴儿为129人。

　　迈向空间自治的治理

　　如此大规模的外来人口给天朗村的工业化带来活力，政府为此创建了新的空间治理模式——出租屋自治管理模式。2003年11月26日中共深圳市委办公厅、深圳市政府办公厅联合发布了一份文件，题为《深圳市出租屋管理改革与队伍整合工作的实施方案》。这份文件提到，“市委、市政府决定从2003年12月起对全市出租屋的税费征收及机构设置进行整合，将现有的房屋租赁管理员队伍和公安暂住户口协管员队伍合并为出租屋管理员队伍，成立出租屋综合管理办公室。”这一政策的出台意味着从此深圳外来人口的管理不再是“公安”的责任。2004年初，隶属政法、综治部分的市、区、街道、社区的出租屋综合管理机构“人房共管”的管理体制确立。2006年，“深圳市出租屋综合管理办公室”更名为“深圳市流动人口和出租屋综合管理办公室”(此为副局级单位)，各区出租屋综合管理结构也相应更名。从成立“出租屋综合管理办公室、所、站”，到更名为“流动人口和出租屋综合管理办公室、所、站”，一个逐步专业化的流动人口管理体系开始形成。

　　天朗社区流动人口和出租屋综合管理站设置站长一名、指导员一名、出租屋综合管理员若干名。社区流动人口和出租屋综合管理站的站长由当地社区工作站站长兼任;指导员由社区民警兼任;管理员最初由公安机关的暂住户口协管员转聘过来，后由出租屋管理机构从社会招聘。其人员配比基本上是每200间出租屋配备一名管理员。这些招聘的管理员基本上全是外来人口，管理员一经聘用，流动人口和出租屋综合管理办公室就与其签订一年的劳动用工合同，之后一年一签(参见《深圳市流动人口和出租屋管理文件法规汇编》)。天朗社区流动人口和出租屋综合管理站2004年成立， 当时天朗派出所的4名暂住户口协管员全部被市政府以聘用的名义划入此站，同时还增加了2名通过社会招聘进入此站的管理员。管理员的试用期一般为3个月，经培训考核合格后，由市流动人口和出租屋综合管理办公室统一发放上岗证(工作证)。2006年，天朗社区出租屋综合管理站的管理员为15名，2008年因流动人口的增加而发展到18人。这些管理人员的工资由政府配备，每人实际拿到手的月工资为1400—1800元。他们的日常工作是对本社区内的流动人口进行登记式管理。因为是按每200间出租屋配备一名管理员，因此他们的任务分工明确、职责清楚，每名管理员对自己负责的200间出租屋了如指掌。他们对这些租住人员进行了全面的登记，这些登记资料包括身份证号、性别、年龄、婚姻状况、工作状况、现在居住地和原居住地等，这些资料全部录入互联网，形成全市联网。调查时，管理员非常自豪地说，他们的入户登记很得住户的信任，因为他们自身就是外来者。

　　这一新型空间治理模式可称之为“迈向空间自治的治理”，其表现为政府承认流动人口的流动权，并以居住为治理的入手点，由政府购买服务方式招聘外来人口进行半自治式管理。以空间(居住)为基础的流动人口管理模式使流动人口在社区中安居乐业，建立起相互信任的关系。虽然这一空间治理模式还缺少居住者更多的社会参与(外来人口没有选举权)，但这种外来人口参与管理的治理模式的确是外来人口进入城市社区生活的可行方式。

　　综上，可以说以居住为基础的流动人口的自治是有可能的，这种可能性的前提是：第一，政府对居住地各类居民的信任，这种信任是建立在理性地认识到流动人口是城市活力的基础保障;第二，政府向流动人口购买服务是一种有效的治理办法，它极大地节约了社会管理成本;第三，配套的电子网络的建立为自治提供了技术保障，同时，也为政府监控和工作监督提供了基础。深圳的这一治理模式显现了移民创造自我生存空间的前景。

作者：佟新

来源：中国社会科学报

红尘琴心

发觉SZ现在也并不象改革开放的最前沿了。